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从硬治理到软治理:国家治理体系完善的一个趋势

发布时间:2020-01-14 15:37:07 已有: 人阅读

  改革开放以来,围绕着以经济建设为中心,不断改善人民生活水平为目标,形成了具有明确目标导向、强大执行力和刚性考核体系的硬治理模式。随着当前社会主要矛盾的转移,从改善人民基本生活水平向实现人民美好生活的转变,势必要求治理体系进行相应的调整。这种调整就包括要采用更为全面的治理导向,更为多样的执行方式和更为复合的考核体系进行保障。这体现了治理体系从硬治理到软治理的一种发展趋势。软治理意味着要采用更为复合、全面、平衡、柔性的方式治理以提供充分的各种公品。

  改革开放以来,我国经济社会发展取得了巨大的成就,这其中,治理体系的不断完善,为其提供了强大的制度保障。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出了治理体系现代化完善的若干方向。在这些方向的背后,隐藏着一个共同的命题,即治理体系的完善最终要服务于人民美好生活的要求。

  “美好生活”这一表述,来自于党的十九大报告对我国社会主要矛盾的新界定,其深刻描绘了当前经济社会发展所面临的新形势和新要求。经济社会发展和人民需求的转型升级,同样要求治理体系进行相应的变革和支撑。因此,这就要求整个政府治理体系围绕新的经济社会发展目标进行深刻的自我变革。从硬治理到软治理,就是这种变革的一种趋势。

  党的十九大报告将长期以来形成的我国主要矛盾的表述从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一新的表述具有巨大的时代意义。[1]公共治理体系的核心目的就是围绕着主要矛盾进行治理,从而解决矛盾、平衡矛盾。因此,新的主要矛盾的判断和表述,标志着公共治理体系要进行相应的适应性转型。

  在新的表述中,绝大多数研究关注的重点都集中在“不平衡”“不充分”上,这无疑是正确的。然而,“不平衡”“不充分”只是主要矛盾产生的外在客观条件。在新的主要矛盾中,其中最重要的是人民需求的升级和变革,也就是“美好生活”。可以说,“美好生活”是新的社会主要矛盾表述的核心,或者说是产生新的主要矛盾的最重要方面。

  “美好生活”的表述,具有三个重大的积极意义。首先,“美好生活”准确把握了时代脉搏。伴随着长期以来经济建设的成就,已经极大满足了人民群众的物质需求。在物质匮乏的时期,全社会的主要努力方向,就是提供丰富的物质产品。而在基本物质需求满足后,整个社会建设的方向何去何从,就成为当前全社会需要考虑的最重要问题。“美好生活”则是提出了一个新的时代命题和整个治理体系的转型方向。

  第二,“美好生活”准确反映了人民诉求和心愿。无论东西方还是何种制度,人民始终都是国家的主人和社会的主体。治理体系的建设方向和服务主体,也始终是人民。这就需要准确把握和反映人民的心声和诉求。人民到底需要什么?当人们物质需求匮乏的时候,满足生存的物质需求是压倒一切的,因此,同志提出了精辟的论断:“贫穷不是社会主义”。然而,当基本的物质需求满足后,人民到底需要什么?这就是整个治理体系乃至每一个公民本身都需要思考的。可以说,“美好生活”的表述,准确回应和表达了人民心中的诉求和心愿,充分体现了“以人民为中心”的执政理念。“美好生活”既包括物质的,也包括精神的,既包括个体自身的状态,也包括个体与他人和社会关系的状态,既是具体的,也是抽象的,既是简单的,也具有丰富内涵和广阔的外延。

  第三,“美好生活”体现了现实理性与长期奋斗理想的结合。自年代以后,长期以来,绝大多数发展目标或者纲领性的文件,都是非常现实、具体和明确的。然而,“美好生活”的表述却充满了长期性、理想性和历史性的意味。它既是理性的,又具有高度的感性情感维度。它既不是过于具体明确,但同时也不像如主义那样是很远未来的概念。而是一种具有高度可实现性和可见的努力方向。这一概念,既囊括了过去长期以来为了满足人民群众物质文化需求的大量努力,又给予未来以清晰的工作指引。“美好生活”赋予了治理体系宽广深远的工作空间,既包括提供人民以物质上的满足,又包括心理上的满足,对整个社会建设也提出了新的要求。

  在这样新的目标表述下,整个治理体系就势必需要进行相应的转型。这种转型,就要服务于从原先单一的物质文化产品(事实上是物质为主)的供给体系,转变为以实现“美好生活”为根本追求的丰富的治理内容。

  改革开放以后,面对当时落后的社会生产力和较为低下的人民生活水平,全社会形成了以经济建设、发展生产、提高人民生活水平为核心的整体国家治理目标。围绕着这一目标,形成了相对明确和刚性的政府治理体系。这一体系的整体目标输出是发展经济,提高人民生活水平,而从政府治理体系整个制度而言,则围绕这一体系,形成了相对刚性的治理结构和制度安排。这种治理结构,可以被称之为“硬治理”。这种治理模式的“硬”,体现在以下几个方面:

  第一,治理体系供给产品的“硬”。长期以来,围绕着经济建设,提高人民生活水平,因此,整个治理体系的产品供给是以尽可能提供更为丰富的物质产品,满足人民生活需求为核心的。包括从衣食住行的各个方面,整个治理体系通过各种子系统(主要是政府和市场两方面)来实现这一目的。在市场体系方面,包括不断促进新的生产要素投入生产体系,提高技术和服务,完善生产体系的组织,从而尽可能的提供物质产品。在政府体系方面,则包括不断加大固定资产投资进行各种基础设施建设。根据国家统计局数据,过去十多年,绝大多数年份,固定资产投资总额都高于GDP的一半,有的年份甚至超过80%。通过政府和市场两只手,改革开放的四十多年间,人民在物质需求的满足方面,得到了极大的进步。

  第二,政府行为方式的“硬”。这主要体现在政府满足人民物质需求的方式主要通过相对较为刚性的方式。例如通过政府规划方式确定各级政府发展的各类硬指标,并且通过绩效考核和惩戒性的问责等制度,确保整个体系的协调一致和目标的达成。同时,政府也通过调动直接的物质资源进行建设,主要方式就是不断进行大量的固定资产投资和基础设施建设。而对于偏离政府目标计划,则通过强制性的行政干预为主,例如拆迁、罚没等行政处罚。通过这种硬性的手段,能够在短时间内聚集大量资源投入到整个物质产品体系的丰富方面去。

  第三,评价导向的“硬”。改革开放后,政府建设最为重要的是通过一整套复杂的评价体系来实现对整个庞大政府体系的调动,使其服务于发展经济的主要目标。因此,形成了以各种物质性的实体指标的对政府的评价体系,这既包括各个区域的整体经济发展情况(GDP),也包括对未来的投资(固定资产投资)等的考核。同时,在公共服务领域,也形成了一整套完整的考核体系,如教育的人均学位数,医疗方面人均医疗资源数量,公共交通的人均公交里程,通讯领域的通讯网络覆盖等。通过这些方式,将整个治理体系调动起来去满足物质产品的供给。

  从历史的角度而言,这种硬治理的方式具有历史的客观必然性和合理性。其紧紧围绕着“人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾”,在短时间内取得了显著的效果,我国的GDP从1978年的3679亿增长到2018年的90万亿,人民生活水平取得了极大进展。

  然而,必须承认,这种以“硬产品”“硬方式”“硬评价”为核心的经济发展体系,同时也带来了一定的问题。这些问题包括三个方面:一是逐渐造成了较为严重的两极分化。从公布的基尼系数而言,2000年后,我国基尼系数逐渐超过0.4,并长期在0.47以上。根据相关机构调查,城市家庭财产基尼系数甚至超过0.73,这种两极分化,造成了相当多的社会冲突和不安定。二是造成较为严重的环境和资源代价,很多地方为了发展GDP,不惜以牺牲环境资源为代价,造民群众较大的不满,经济模式亟待转型。[2]最后,在精神领域逐渐形成了弥漫全社会的以财富论英雄的拜金主义不良风气,在恶性的财富竞争和攀比中,激化了社会矛盾,恶化了社会风气,污染了心灵健康,造成了许多社会问题。因此,社会发展已经到了一个转型阶段。这一阶段,就是要改变传统的“硬”治理的模式,转向满足于提供人民“美好生活”的软治理模式。

  第一,从复杂与全面性而言,“美好生活”既包括了基于需求底层的物质文化产品的基本需求,也包括了包括社会安全、社会信任、自我实现等复合的较高层需求。因此,美好生活既是一种客观的生活标准,更是一种个体的主观判断。“物质文化”需求的满足可以用产品的供给数量来衡量,然而“美好生活”的满足,则需要实现个体心理对自我生活的较高评价。而影响个人对自身生活的评价涉及到方方面面,远不止基本生活需求那么简单。因此,美好生活的实现,需要在个体、家庭、社会、国家等各个层面的各个方面,包括政治、经济、文化、法律等不同全面领域给予保障。

  第二,从系统性而言,由于社会本身的复杂性,不同群体对于国家提供的公共服务诉求也是不同的,要同时提高绝大多数个体的生活质量乃至到“美好生活”的层面,这就不再简单的是对社会全面增加物质文化产品那样相对简单的治理输出,而是涉及到复杂的利益平衡与调整,也涉及到不同维度公共服务的提供兼顾。这些多层面度的公共服务输出由于资源的限制,往往还存在相互冲突的可能,这就导致了必须要用系统性、整体性的思维和治理方式谨慎评估全社会整体的个体生活改善和心理满足。

  第三,“美好生活”标志着全社会基本需求的升华。当社会整体经济水平较低时,全社会的绝大多数个体都停留在衣食住行为核心的基本生活与物质需求,因此,整个社会的执政导向和公品输出则紧紧围绕这些目标展开。而当“美好生活”成为一种生活和社会建设目标后,就意味着全社会的普遍需求已经脱离了基本的生活与物质区间,而是向更深远的社会复合满足迈进。这种复合的需求的包含面非常宽广,除却基本的物质需求外,还包括个体的自由发展,良好的情感归属,对社会公正的依赖,对前途的信仰等。无论如何,都标志着以基本生存与物质为核心需求的升华。相应的,也要求整个国家的执政理念和行为要适应这种升华。

  因此,可以肯定地说,社会基本需求转向“美好生活”意味着全社会对一种与传统治理方式迥然不同的新的治理方式的需求,相对于传统“硬治理”的方式,可以将其称之为“软治理”方式。

  相对于传统以基本生存与物质产品为核心公品供给的硬治理模式,“软治理”在三个方面体现出“软”和新的特征。

  1.供给产品——从有形的硬公品转向无形的软公品供给,从以物质供给为主转向包括精神供给的全面供给转型

  什么叫从有形的硬公品转向无形的软公品供给?主要就是指政府以及全社会各种供给主体将逐渐从以物质为主转为更为复杂丰富的供给组合,而其中,精神产品的供给将越来越占据更多的比重,我们可以将精神类的公品称之为软公品。

  从物质供给转向包括精神供给的全面供给转型则意味着社会整体的需求重心的转移,并不是物质供给不再重要,而是这一比重将逐渐降低。经济学中曾用恩格尔系数(食品消费占总支出的比重)来衡量一个社会的发展水平。同样,随着物质需求的不断满足,社会整体需求将向更为深远广阔的精神世界迈进。这种精神世界的公共服务大体包括以下几类:

  一是对精神问题的恢复需求。伴随着工业时代所带来的大强度的社会身心劳动,各种精神疾病已经成为世界范围一个较为普遍的现象。起初,人们将精神问题视为一种隐私或因为害怕被歧视而不敢承认,或者将其轻视之,而伴随着社会发展和心理健康知识的普及,精神问题将越来越被重视,从而对精神问题的治疗和恢复将逐渐从社会隐性需求转为显性需求,并且需求量会逐渐增多。

  二是对各种精神娱乐产品的需求。人类始终都存在对娱乐的需求,无论是在历史还是在未来。而伴随着生产力的提高,人类整体上用于生产性劳动的绝对时间将减少,这意味着更多的时间可以从事非生产性的活动,而精神娱乐将成为重要的基本需求。包括各种图书、影视作品、艺术品、文艺演出等各种精神性产品的需求量将会越来越大。

  三是情感和良好社会关系的提供。人本质上是一种社会性的生物。所以马克思认为,“人是社会关系的总和”。虽然情感和社会关系更多而言是个体的私事,但并不意味着社会就无所作为。良好的情感和社会关系需要普遍的社会信任和良性行为规范的引导。否则,人们就会因为先天性的自我而陷入互相伤害之中。

  四是知识、科技、艺术、信仰等心灵的训练与探索。精神娱乐只能满足较浅层面的精神需求,在精神娱乐满足后,社会需求就会向更深远的需求探索。这就包括对知识的获取、对科学技术等前沿未知领域的探索,对艺术的学习以及对信仰的追求等。随着社会的发展,以上的这些追求,不仅是少数人作为一种生产力的形式用于改造自然,成为一种专业。同样也会成为社会的普遍追求作为一种广泛个体内在精神升华的手段。越来越多的普通个体去探寻学问,探索科技(例如各种极客,天文、地理、生物爱好者等,其中也有部分发现了新的小行星、生物种类等),学习艺术,当然可能只有少数个体能够真正达到职业学者和艺术家的高度,但是其对于个体而言,在这一过程中实现了自身精神的升华。这种越来越普遍的精神需求的供给,将成为全社会公品的供给方向。

  五是道德与至善的实现。知识的探索和心灵内在体系的塑造,最终的目的是为了实现整个社会的道德规范的塑造与人类内心道德体系的统一,最终达成“至善”。在这一过程中,普通个体通过自我善的达成而实现作为个体的精神解脱,并且通过对社会善的建设,而实现对社会公正的评价和获得感。两者的共同作用,将最终实现个人自我实现与社会群体进步的统一。只有真正实现了全社会普遍的道德和善,才能实现“美好生活”的个体与群体评价的统一。

  在以有形物质产品供给为主的时代,对政府和社会发展的评价也是以有形的物质指标为主的。例如以人均GDP、人均投资数量、人均公共服务资源等指标作为公共治理体系好坏的硬性的评价体系。通过建立一整套完整的评价考核制度,来刺激整个公共治理体系实现对物质产品的充足供给,来解决全社会对物质产品的迫切需求。[3]然而,当整个社会的建设导向升华到“美好生活”后,对整个治理体系的评价则同样发生转型。以围绕“美好生活”的幸福、正义、满意、自由等主观指标将逐渐发挥越来越明显的评价作用。

  由于评价体系在整个治理体系中都发挥着重要的引导和强制作用,评价体系的改变会最终促使整个治理体系越来越重视包括精神、满意、幸福等一系列软公品的提供。相较于物质产品的供给方式而言,市场体系可以发挥极大的作用,通过市场的效用竞争机制,实现各种物质产品的供给。然而,如幸福、正义等精神性的软公品很难通过市场机制提供,必须要通过行政系统内部激励引导的方式实现转型。

  从具体的指标来看,从硬治理向软治理模式的评价指标有三个转变:一是从经济增长为核心转为包括经济增长、民生建设、环境保护、社会稳定等一系列指标的复合指标体系;二是从客观指标向主观指标转变,如大量包括社会道德、公平正义、行为文明、科学素养、法治水平等转变;三是从宏观指标向微观层面转变,包括个体健康、个人成长、家庭幸福、工作满意、情感和谐、社区关怀等。通过这一系列考核体系的转变,最终引导各级政府将治理资源转向社会个体的“美好生活”上来。

  在硬治理的模式下,由于发展经济改善民生的任务极大,因此,在行政行为上大量采用相对刚硬的行政行为,如普遍采用刚性规划、行政强制、行政处罚、刑事处罚等方式。例如地方政府明确规划经济发展指标,确定发展区域与领域,指定发展企业,给予定向投资与补贴,形成了大量的专项经济园区等。而一旦出现问题,例如违反规划、环境污染、产品质量、生产安全事故,则采用罚、关、停、拆、封、禁、刑等手段给予事后处罚,也就是形成了典型的事前审批——事后处罚的模式。然而,这种模式显然存在很多明显问题,如事前阶段存在审批繁琐、形式主义、互为前置、成本高昂等,而在事后阶段,事情一旦发生,往往危害极大,事后处罚只能体现公权的权威和社会的公平正义,但对于已造成的社会损失则已经很难挽回了。因此,近年来针对这一问题,已经进行了大量改革,如通过负面清单制度减少对社会主体活动的审批要求,通过政务大数据,减少部门之间的无效重复审批,通过加强事中事后全过程监管,从而防微杜渐,降低重大危害事件的发生风险。

  这些已有的改革,都体现了一个趋势,即传统的通过强制性行为的刚性政府行为模式正在逐渐转型,向共识性或引导性政府行为模式转变。所谓共识性或引导性政府模式,就是指政府通过广泛的宣传与行政参与,在全社会各个主体间形成具体明确的合法行为的规范共识,从而最终形成有序的社会行为秩序。在这一过程中,由于全社会对什么能做,什么不能做,什么应该做,什么不应该做等都形成了普遍认知,因此,原先通过繁琐的强制性行为才能解决的公共秩序问题,将逐渐降低强制性行为的比例。

  在公共治理体系从硬治理向软治理转型的过程中,势必要完成这种从强制性向共识性模式的转型。因为软公品的提供更多是共识的结果,而不可能通过强制性行政行为完成。例如自由平等、公平正义、和谐关系、社会道德等软公品的普遍提供,最终是通过反复的素质教育、社会动员、公共引导等完成的,而不能简单的通过强制性或者惩罚性行为去实现。当然,在这一过程中,强制性行为也是有作用的,对于重大典型案例,例如严重违公德和法律的行为,给予法律惩罚。但这只能起到划定负面边界的作用,然而真正完成幸福生活所需要的各种复合社会需求,需要整个社会形成文明发展路径的普遍共识推动。

  在社会普遍共识的形成中,更需要的是政府引导与主动供给,例如在倡导社会道德建设时,政府在行政中首先要讲善与道德。在提高社会信用时,政府要带头讲信用,要“徙木立信”,反之,政府不讲信用的负面危害远大于社会个体与组织不讲信用。同样,在遵守法治面前,政府要带头守法。作为政府中的个体,在整个国家社会文明进程中,同样具有重要的社会引导作用,公务员如果首先不讲道德,不守信用,不守法,则要求公民毫无效果。因此,从硬治理向软治理的过程中,政府对于社会的作用最重要的不仅是制定负面行为的清单(强制性规范),更重要是引导社会形成善的共识。

  同样,上级政府与下级政府的关系模式也会产生转变。传统以下经济任务指标、硬性考核、责任分解、严肃追责等行政方式也会因为历史任务的转型而改变。上下级的关系将更为柔性,[4]上下级政府在厘清权力划分关系的同时,上级政府将更侧重于规划、引导、人员、资源配置、奖惩等方式来实现对下级组织的指挥,而同时下级政府将被赋予拥有更大的自主权,从而更好结合当地实际提供全面复合的公品,这也是一种绩效观与绩效方式的转变。

  治理方式的转变从来都不是一蹴而就的,面临诸多挑战。从硬治理向软治理的转型至少面临着以下三个方面的挑战:

  硬公品时代,公共治理的目的与产品输出是明确的。然而,软治理时代,其供给的公品更为复杂化,那么如何取舍,优先供给哪些,就成为公共治理主体面临的第一个转型困境。类似于硬公品中的衣食住行,基础设施,在软公品中,同样有一些是基础性的,而有一些是更为复杂的。例如社会正义、社会道德,社会信任,这就是基础且迫切需要建立的。而类似于个人发展、个人幸福、和谐关系等,则是要在基础性的软公品满足后进一步发展实现的。因此,从供给产品的优先序而言,政府首先要实现的是基础性的软公品供给,就是越来越多的实现社会普遍的公平正义,建立社会信任,提升社会道德,从而为其他社会软公品的提供创造条件。

  从供给主体的角度,软公品的供给将越来越需要全社会共同的力量。如同硬公品一样,政府、企业、社会组织都需要普遍参与,软公品同样也面临着类似的主体参与问题,并且这种主体关系将更为复杂。

  一般而言,政府提供公共秩序、基础设施和制度建设;企业则进行具体运营,提供实际的公共服务产品,如交通、通讯、供暖等;社会组织则提供包括教育、医疗、慈善救助等公品。当然,这些领域政府、企业、社会均有交织。然而,在从硬公品向软公品转变过程中,就面临着主体缺失问题。

  幸福生活需要充足的精神性产品,然而精神性产品又是相当复杂的,同时其盈利模式亦较难明确。[5]这时候,传统上以市场机制为主的公品供给模式就要以政府、市场、社会机制共同分工才能完成。政府方面,则要致力于社会道德、公平正义、社会信任等建设方面。社会机构则从精神康复、社会关爱、家庭建设、文化信仰等角度进行工作。企业则相对较为困难,受盈利驱动的作用,企业更擅长提供娱乐性的精神产品,因此,企业参与软公品的构建则需要找到合适的盈利模式。但是可以预见,越来越多的消费者将愿意在精神产品领域进行消费,不只是娱乐性产品,也包括知识性、修养性、学习性、康复性的产品。

  政府行为方式的转型总是更为困难的,传统上层层分解目标任务,完成以经济发展、民生改善为核心的公品供给更容易考核和评估。然而,当进入到软公共服务产品提供时,政府行为方式的转型就更为困难。这个困难,具体说来,主要有三个方面:

  一是如何获取公民所需要的不同的公共服务?公民为实现幸福生活所需要的软公品将更为丰富,这就需要政府用新的技术手段来解决。当今网络、大数据、人工智能的发展为政府获取精准的复合公民需求提供了丰富的手段。[6]在可见的未来,每一公民都可以通过信息渠道提交自身的公品需求,而多种公共服务主体则尽量予以满足。

  二是如何调动庞大的行政体系。在软治理模式下,尽管下级政府被赋予了更多的权力,但依然要保证整个行政体系的高效运转。因此,考核依然是重要的。更重要的是形成软治理或者软公共服务产品供给的任务目标体系和考核体系,并赋予公民越来越多的对政府的考核权力,从而调动庞大的行政体系向全社会的“幸福生活”努力。

  三是如何调动多方参与。政府首先要塑造明确的软公品目标,确立发展方向;其次要有效利用政府的行政资源配置能力,利用市场的竞争与盈利机制,利用社会的公益属性,充分渗透到普通个体的复杂需求的满足之中;最后,是激励各种社会主体参与,鼓励和引导社会个体之间的相互服务。软公品的需求和供给潜力是广泛的,其个性化的特征,使得很难再如同工业时代那样大批量规模化生产,而一定是越来越个性化的,例如心理康复的每一个案例都不同,家庭关系也是如此。最终是引导各方参与,构建善的社会,从而实现其中每一个体的“美好生活”。最终,政府要通过各种公共管理手段,促进整个社会文明的提升。[7]

  从未来来看,伴随着经济发展到一定程度,社会需求一定会发生根本性的转换,从低级向高级,从简单到复杂,从有形向无形,从物质到精神,也就是从基本的生存需要向“美好生活”的转型。这就要求公品的供给实现从以简单有形物质性的硬公品向复合无形精神性的软公品的转型。而丰富的软公品的提供,一定要求治理模式的相应转型,即从硬治理向软治理的转型。这就要求在供给产品、供给主体、行为方式实现从“硬”向“软”的转型。在可见的未来,社会发展必然会体现出三个历史性的趋势:第一,社会精神产品的需求和供给将更为多元化和丰富。第二,友好信任的社会关系将更为重要。第三,公品供给的主体将更为丰富。

  [1]杨玉成.理论逻辑、历史逻辑与现实逻辑:70 年中国党对社会主要矛盾的认识和把握[J].人民论坛,2019(27).

  [2]李梦欣,任保平.中国特色绿色发展道路的阶段性特征及其实现的路径选择[J].经济问题,2019(10).

  [3]高小平,陈新明.政府绩效管理视角下深化放管服改革研究[J].理论与改革,2019(2).

  [4]谭英俊.柔性治理——21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向[J].理论探讨,2014(3).

  [6]宁靓,赵立波,张卓群.大数据驱动下的公共服务供需匹配研究——基于精准管理视角[J].上海行政学院学报,2019(9).

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